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盐城弄潮儿

 
 
 

日志

 
 

逾期不改前的责令改正前不能立案没有法律依据  

2018-01-21 15:55:33|  分类: 徐某劳动纠纷 |  标签: |举报 |字号 订阅

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            逾期不改前的责令改正前不能立案没有法律依据


       2017年10月26日,江苏省盐城市工商局将市民徐某举报材料转交城南新区工商分局进行处理。徐某主张被举报人盐城市新洋市政工程有限公司在工商部门登记的法人住所已拆除,目前该企业住所查无下落,要求工商部门依据《公司登记管理条例》第二十九条、第七十三条或者《企业法人登记管理条例》第二十九条等规定追究擅自改变主要登记事项的行为进行调查处理。2017年12月5日,城南新区工商分局向徐某送达作出于2017年12月1日的不予立案《告知函》,告知不予立案的事实、理由是:“2017年11月7日,该公司向本局提交了申请变更企业住所的申请,经本局核查,该住所不符合条件,2017年11月28日本局驳回其申请,责令其提供符合登记要求的住所并限期办理变更登记。”在2018年1月12日下午的听证程序中,城南工商分局辩称:“应当给予行政处罚,我们才能给予立案,我们已根据2016年修正的《公司登记管理条例》第六十八条“公司登记事项发生变更时,未依照本条例规定办理有关变更登记的,由公司登记机关责令限期登记;逾期不登记的,处以1万元以上10万元以下的罚款”之规定,责令新洋公司在三十日内予以改正。作出不予立案的决定时,并不存在逾期不登记的事实,因此对举报事项进行立案没有法律依据。”那么,在决定是否立案的法定期限内查明所举报的擅自变更法人住所的违法事实成立,不予立案有无法律依据呢?

   《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十条规定:“立案后,办案人员应当及时进行调查,收集、调取证据,并可以依照法律、法规的规定进行检查。”这说明调查程序属于行政处罚程序中的内部程序,立案是启动行政处罚程序的起点。不能将行政处罚程序的启动点,与启动行政处罚程序后经过调查认为满足行政处罚的条件的时间点,混为一谈。即使认为依法应当实施行政处罚的,实施行政处罚也是一个包括预先告知、听取申辩、作出处罚等多个环节的程序渐进过程,不能将实施行政处罚的起点,与作出行政处罚的起点混为一谈。城南新区工商分局,认为责令改正的三十日尚未到期,故而以被举报人当前不存在逾期不登记的违法行为,依法不应当进行行政处罚,实际是将该不该进行实质性的行政处罚,作为该不该进入行政处罚程序的前提条件或者判断依据。它实际是将对被举报人适用某个处罚种类加诸彼身有没有法律依据、应不应当的实然问题,混淆为依法应当不应当启动行政处罚程序进行调查、收集证据等,以决定应不应当对其适用某个处罚种类加诸彼身的应然问题。

《行政处罚法》第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。即应当责令当事人被举报人改正或者限期改正违法行为时,所处于的状态或者时空、条件,正处于“行政机关实施行政处罚时”,即已处于实施行政处罚的程序当中或者说行政处罚的执法程序业已启动。不能将行政处罚程序启动条件与行政处罚种类的应用条件当作一回事,当我们提问责令改正属不属于行政处罚的疑问,潜含着将提问中的行政处罚限指行政处罚种类,是问责令改正是否属于法定的行政处罚种类中的一种;故此提问并不存在询问责令改正是否属于行政处罚程序中的一个必要条件或者法定程序的内容。实施行政处罚时,应当责令当事人改正,这说明责令当事人改正是实施行政处罚的过程(实施行政处罚的过程包含在行政处罚程序启动之后)中的一个必要环节,或者一个小程序。该程序、步骤或者环节隶属于实施行政处罚的过程或者程序当中,而非实施行政处罚的过程或者程序之外的环节或者步骤、程序。

认为责令改正时尚不存在“逾期不改正”这个依法应当进行处罚的基础事实,回应的是该不该处罚的问题,与违法事实成立的情况下该不该立案,该不该启动行政处罚程序,不是同一个问题。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五规定:“案件调查终结,或者办案机构认为应当终止调查的,按照下列方式处理:……(二)认为违法事实不成立,应当予以销案的;或者违法行为轻微,没有造成危害后果,不予行政处罚的;或者案件不属于本机关管辖应当移交其他行政机关管辖的;或者……,写出调查终结报告,说明拟作处理的理由,报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。”由此看出,1、调查程序属于立案之后的行政处罚程序中的内部程序,而调查之后依然可能认为违法事实不成立或者违法事实确凿不成立。因为违法事实是否成立,与被举报人涉嫌某违法事实的举报在法定期限内应否立案没有正相应关系,仅在法定期限内核查认为违法事实不成立,才应当不予立案。2、在立案前的核查阶段就发现违法事实不成立,应不予立案,这是立案前的核查阶段未发现,立案后经调查认为违法事实不成立,应当予以销案的法理上的原因;立案后将该案销掉,即是对该案一开始就不应当立案的结果的还原性评价。3、违法事实如果成立,则立案后不应当予以销案,故而在核查阶段发现违法事实成立,不予立案没有法律依据。是否应当立案,以违法事实是否成立为核查条件,而不是以违法事实成立的情况下,是否符合具体的行政处罚的条件为核查条件。4、立案时即启动了行政处罚程序,但启动行政处罚程序的事实本身,不能证明被举报人一定存在违法行为,或者应当给予行政处罚。故而,将被举报人是否符合应对其采取行政处罚的法律依据,作为决定是否立案的标准,没有法律依据。

       《行政处罚法》第二十五条规定:“不满十四周岁的人有违法行为的,不予行政处罚,……。”不予行政处罚属于依法不应当进行行政处罚的情形。但若不予立案,则不能作出不予行政处罚的决定书,而只能以依法应不予行政处罚为理由审批《不予立案决定书》。《行政处罚法第二十七条规定:“当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;(二)受他人胁迫有违法行为的;(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。”该条明示了作出不予行政处罚的决定的依据,不予行政处罚的决定作出的前提条件是依法应当立案。其次,适用作出不予行政处罚决定的法律依据,并没作出不予行政处罚的决定,反而作出不予立案的决定,适用法律明显错误。

       《公司登记管理条例》第六十九条规定:“公司在合并、分立、减少注册资本或者进行清算时,不按照规定通知或者公告债权人的,由公司登记机关责令改正,处以1万元以上10万元以下的罚款。”责令改正是实施行政处罚时应当采取的一种执法措施。即使在满足第六十九条情形时,可以处以1万元以上10万元以下的罚款的最早时间不会早于责令改正的决定时间,决定责令改正仍在行政处罚之前。《沈阳市环境保护局环境行政处罚自由裁量权指导意见》规定:行政处罚之前必须首先责令改正。有观点认为:“对于《行政处罚法》第二十三条规定的情形,应当在《行政处罚决定书》中一并做出责令停止违法行为、责令改正或者限期改正的命令,没有必要单独制作《责令改正通知书》。从该条规定来看,在《行政处罚决定书》中宜采取先责令改正,后行政处罚的形式。当然,也不排除单独制作《责令改正通知书》的做法,只是这样做不符合行政经济原则。 ”该观点实际是将责令改正的行政决定作为行政处罚决定的一个条款来处理,与《行政处罚法》第二十三条契合;将责令改正的通知列入第一条,又切合了责令改正在先的原则。

《公司登记管理条例》第六十九条中的“未按照规定通知或者公告债权人”,即使收到责令通知后立即落实通知债权人,直至通知或者公告到全部债权人仍得至少保留公告期这样一个基础期限。而责令改正后,违法行为人责令改正后的态度与效果,恰恰又是行使自由裁量权考虑罚多少的依据。因此,负有对违法行为查处的工商登记机关,不能以尚未责令被举报人改正或者限期改正推论不应对被举报人处罚,进一步作为对所收擅自变更法人住所的举报事项不予的理由,也不能以责令被举报人改正的期限尚未届满作为对相关举报不能立案的理由。无论第六十八条还六十九条,在作出处罚前应先责令改正方面是一致的,只是在先期限的长短或者有无对期限的具体规定不同而已。另外,责令改正都是实施行政处罚时的应当作为的执法措施,都是置于行政处罚程序中按内部流程的先后排序的内部程序。

《工商行政管理暂行规定》第二十六条规定:“对未经核准登记,擅自从事经营活动,或者从事其他违反经营登记管理规定行为的,工商行政管理机关可以依照相关法律、法规、规章,责令改正;给予警告、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚。”这里醒目地表明了,即使相关法律规定在责令改正或者限期改正后,没有注明逾期不改才行处罚,实施行政处罚时的责令改正,即使与决定行政处罚几乎同时,仍是置于行政处罚决定作出前的前置的隶属于行政处罚程序中的程序。启动行政处罚程序并不存在理应或者必须导出行政处罚的后果的逻辑,行政处罚程序中的调查程序之启动即是基于有关事实尚未查明及有关证据尚未收集的状态下,违法事实有与无的可能性同时存在,因此,在调查发现违法事实不成立后,应当。在决定是否立案的法定期限内,查明所举报的违法事实存在,应当予以立案,不能核查清楚或者在延长到十五个工作日的法定期限,仍不能确定是否应当立案的,应当依据行政诉讼案件的相关规定先予立案,经调查发现不存在违法行为时,再予以销案。

      

                                                                                                          2018年1月21日
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