城南新区公安局处罚前复核当事人意见耗零时间
2016年9月9日，盐城市区居民孙某被盐城市公安局城南新区分局送到盐城市拘留所，孙某在拘留所里签收了盐南公（河)行罚决字〔2016〕848号《行政处罚决定书》。孙某不服此处罚决定，向盐城市公安局申请行政复议。他主张：“在2016年9月9日上午，该局书面告知将以寻衅滋事为由依据《治安管理处罚法》第二十六条对原告进行处罚，原告要求陈述和申辩遭到拒绝时，城南分局工作人员曾口头说我还涉嫌扰乱企业秩序。我不承认扰乱企业秩序，说不知道刘生有没有工厂，以及被扰乱的企业叫什么名称，城南新区分局拒绝听取。” 城南新区分局否认作出行政处罚前没有听取孙某的陈述和申辩。其在2016年11月23日作出的《行政复议答复意见书》中称：“我局新河派出所查明事实后，于2016年9月9日以主伫孙某纠集他人无故索要债款寻衅滋事的行为依法将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知违法行为人孙某，其要求陈述和申辩。后派出所针对其提出的陈述和申辩内容进行复核，分别对孙某本人及其他涉案人员围绕新的事实进行调查，同时将案件报送分局法制大队审核。经审查，孙某分别采取不同方式扰乱盐城市城南新区锋通机械制造厂、新河派出所两家单位的正常生产、工作秩序，认定其扰乱单位的事实清楚、证据确凿充分，并以扰乱单位秩序对其处罚告知，其拒绝在告知笔录中签字。”盐城市公安局在盐公复决字〔2017〕4号《行政复议决定书》中查明“城南新区分局受案、调查、履行告知、作出处罚等程序符合法律法规规定。”
城南新区公安分局在作出行政处罚前的复核程序是否符合法律法规的规定呢？孙某主张：“2016年9月9日上午书面告知将依据《治安管理处罚法》第二十六条处罚时，城南分局拒绝听取申辩，说要滶陈述和申辩必须请求领导同意，因此才让原告在告知书上写上我要求陈述和申辩的申请内容，并签名，签名实际是要求陈述和申辩的申请的落款。因该申请，9月9日中午才允许原告书写个人陈述笔录及听取本人申辩。”在2017年4月26日下午的庭审中，城南新区分局的委托代理人冯臣阁提供孙某的《陈述笔录》，证明2016年9月9日12时30分至2016年9月9日13时15分，孙某自书陈述的事实。他同时提供了两页证明它听取孙某申辩的《询问笔录》，起止时间为2016年9月9日12时45分至2016年9月9日13：30分。孙某质证称：“对9月9日12：45分开始的询问笔录真实性不予认可，因为其询问时段中的12：45-13：15分，原告正在绞尽脑汁在写陈述笔录呢，询问时间明显不实。”
听取申辩的过程必须发生于最终作出的行政处罚的事前告知时间之前，城南新区分局主张它在2016年9月9日下午14：42分时向孙某告知拟以扰乱单位秩序对其进行处罚，因此，所称的于13：30分结束的询问时间缺乏真实性，则城南新区公安分局不能证明该询问的实际结束于2016年9月9日14：42分之前。孙某否认城南新区公安分局曾在14：42分时有过将以扰乱单位秩序对其进行行政处罚的书面告知。
城南分局称对孙某的陈述和申辩内容“分别对孙某本人及其他涉案人员围绕新的事实进行调查”，因此调查的最早时间应迟于陈述和申辩的最后时间。城南新区公安分局提供的证据显示：9月9日对刘某的询问时间为9月9日13：40-14：00。对周某某的询问时间为14：10-14：40，即，城南新区公安分局听取孙某申辩的时间，在对刘某开始询问的13：40前的十分钟终止。拟制对孙某的询问发生于孙某完成《陈述笔录》后的2016年9月9日13时45分至2016年9月9日14：30分，此时就会出现：公安机关尚未开始听取孙某的申辩时，已就孙某申辩的事实与理由在9月9日下午14：40分时对刘某某展开调查；孙某申辩尚未结束时，它又启动了对周某某的调查。
《公安机关办理行政案件程序规定》第六十五条：“询问违法嫌疑人时，应当听取违法嫌疑人的陈述和申辩。对违法嫌疑人的陈述和申辩，应当核查。”《行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查。”因此，申辩后的调查或者核查，属于复核程序的一个环节，在调查结束后，办案人员应当形成结果，报行政机关负责人审查。《公安机关执法细则》规定：“对调查终结、已履行告知程序的行政案件，办案人员应当写明违法嫌疑人情况、违法事实与证据、法律依据以及承办人处罚意见等，并签署姓名、日期后呈报办案部门负责人审核。(2)办案部门负责人审核。办案部门负责人应当签署处理意见，认为依法可以以本办案部门名义作出行政处罚决定的，决定行政处罚;依法应当由县级以上公安机关作出行政处罚决定的，报本级公安机关审核部门审核。(3)审核部门审核。审核部门审核后，报县级以上公安机关负责人审批决定。” 对孙某的行政拘留应经县级以上公安机关作出，因此，派出所的办案人员程晨、韦超履行处罚告知程序后，应将调查结果、承办人的书面处罚意见等报派出所所长签署处理意见，再报本级公安机关审核部门即法制大队审核。“审核部门审核后，报县级以上公安机关负责人审批决定。”
负责复核的机关是以本机关名义作出行政处罚决定的机关，复核程序是行政处罚事前告知程序启动前的程序。城南新区分局称：“后派出所针对其提出的陈述和申辩内容进行复核，分别对孙某本人及其他涉案人员围绕新的事实进行调查”，这说明城南分局所称的履行了复核的程序及义务，是指下辖的新河派出所负担了复核的全部职责，并在所称的行政处罚事前告前并未经过城南新区公安分局复核。其又称在复核的“同时将案件报送分局法制大队审核”，行政处罚告知前的法制大队审核，实际属于复核流程中的一个行经点，城南新区分局显明是说派出所进行复核与法制大队进行审核同时平行进行，没有顺序或者流水关系，程序明显违法。在整个行政处罚程序、行政复议程序及行政诉讼程序中，城南新区公安分局不仅未提供盐南公（河）行罚决字〔2016〕848号行政处罚决定经过城南新区公安分局审批决定的任何证据材料，更无经过局长审批的任何文字陈述以表明作出程序合法。
《行政处罚法实施条例》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”复核程序，实际上就是听取且充分听取拟被处罚人的意见（即陈述和申辩）的程序。不能以能够提供孙某的陈述笔录或者记载申辩内容的询问笔录材料材料，作为被告充分听取的“充分证据”，允许陈述及接收申辩，不具有接受意见或听取意见的必然后果。光听不取的形式主义、官僚主义倾向，在实践活动中在一定范围内依然存在，不为“听取”。城南新区分局认为对孙某提出的事实和理由等充分听取，应当提供复核材料予以证明，包括采纳的内容以及将复核含采购的情况向孙某反馈。城南分局在孙某对寻衅滋事为由进行处罚的书面告知要求陈述和申辩后，城南新区分局在作出的行政处罚决定中变更了此前告知的处罚依据及违法事实及理由，但这并不构成对孙某陈述及申辩的复核意见，复核是一个对复核过程审核、调查并及时形成文字材料，记录复核成果，包括舍弃拟被处罚人陈述和申辩意见确定采纳范围的过程。城南新区公安分局采纳了孙某的哪些意见，孙某也无从知晓。
存在复核事实的判断依据之一，是复核过程不能低于大众所能接受的浏览全部笔录、叠加材料交接及上传下达等的最低工作时间，否则不可能履行了复核程序。城南新区公安分局于9月9日14：40完成调查，却称14：42时业已告知了行政处罚的事实、理由、证据及依据。另一办案人员韦超没有参与9月9日对刘某某及周某某的调查，根本没有能力在一两分钟的时间内看完两份询问笔录，比较不同对象对相关事实表述的差异及通过判断认定事实及形成调查结果，派出所所长就是不看材料，闭着眼睛听取办案人员的最简要的汇报，然后即签署处理意见，两分钟内也无法搞定。何况，派出所认为应当对孙某进行拘留十天时，办案人员不能将所长的意见当作复核结果，径直向孙某进行行政处罚事前告知。
复核也是一个向前递进、提升，不断深化的步骤。在拟被处罚人陈述和申辩完成后即可进入复核阶段，此后所进入的调查，比如本案中对刘某某于下午13：40开始询问，即已进入了复核阶段，此时实际是进一步调查取证阶段，是为公安机关领导的未来复核及作出决定与否等提供基础材料所设置的保障程序公正性的程序及活动。形式上的复核阶段从陈述和申辩完成时可以开始，但实质上的领导复核在完成调查结果后开始，不能将从时间上进入复核阶段或者补充调查的询问笔录，混淆为在该复核阶段中按流程履行了复核义务，包括形成了复核成果。这就是笔者认为调查于14：40分完成，城南新区分局所称的再次告知实施时间等于甚至早于14：40，没有时间流动的复核过程，不可能存在。
《行政处罚作出前应对相对人的陈述意见进行复核》（网络文章）中的人民法院认为：“在被告提供的档案材料中亦没有对原告书面陈述意见进行复核的证据，且在被告的行政处罚决定书中亦未表达对原意见采纳与否的意见，此行为即为拒绝接受原告陈述、申辩，属重大程序违法，故被告所作行政处罚决定依法不成立。”在《行政处罚违法法院判决无效》的治安处罚案例中，法院认为：“公安局也曾明确表示对其提出的陈述、申辩将进行复核，公安局提供的证据及依据中并没有对王某某的陈述、申辩进行复核的证据材料，应认定公安局未听取王某某提出的陈述、申辩，即对王**作出了行政处罚决定。该行政处罚不成立。”在孙某提起的〔2017〕苏0903行初74号行政诉讼中，城南新区公安分局未提供任何证明对孙某的陈述和申辩进行复核的证据材料。
综上所述，调查完成后可资复核的时间为零或者负值，不允许新河派出所将材料专程送到或上传到城南分局法制大队审核。孙某所主张的没有复核，包括两个层次，一是对以寻衅滋事为由的处罚告知的陈述和申辩意见，未履行复核及提供进行复核的证据材料；二是对以扰乱单位秩序为由的处罚决定，没有处罚告知的事实，使孙某陈述和申辩的权利无法行使，是一种不接受意见、不履行复核的表现。盐城市公安局城南新区公安分局在对孙某作出盐南公（河）行罚决字〔2016〕848号《行政处罚决定书》前，对于孙某的陈述并无复核的事实，也无复核的可能。
二O一七年五月十五日
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