行政诉讼期限应考察诉权告知及非自身原因耽误
夏珍凤、蒋宝娟、丁长文等以射阳县市场监督局公开虚假的政府信息，即档案号为32036—A的《（射阳县第二日用杂品公司日杂商店）企业申请注销登记注册书》为由，向市工商行政管理局申请行政复议，提出撤销注销登记等复议请求。市工商局作出盐工商复（不受)字【2016】1号《不予受理行政复议申请决定书》。夏珍凤遂于2016年3月下旬向亭湖区人民法院提起行政诉讼，请求撤销盐工商复（不受)字【2016】1号《不予受理行政复议申请决定书》。
亭湖区人民法院于2016年9月19日9时开庭审理，审判长郑朝芳、审判员陆小伟、人民陪审员成仁玲。盐城市工商行政管理局在庭审中指出：“最高人民法院在关于新行政诉讼法适用解释中明确规定，行政诉讼起诉期限最长时间至直具体行政行为作出之日起不超过五年。被告提供证据3，即射阳县第二日用杂品公司日杂商店1998年9月30日《企业申请注销登记注册书》档案号32036-A，证明射阳县第二日用杂品公司日杂商店于1998年9月30日注销。”
2017年1月1日，亭湖区人民法院向夏珍凤送达了作出于2016年12月29日的（2016）苏0902行初70号《行政判决书》。该院在判决书中认为：“案涉注销行为及注销资料查询表内容于2001年度以前形成，原告直至2016年3月1日才申请行政复议。此时，原告连提起行政诉讼的五年最长期限都已超过，当然已超过申请行政复议的期限。”后一句包括原告提起行政诉讼超过法定的最长五年期限的认定。夏珍凤等假如于2016年3月1日未提出复议申请，而是直接向射阳县人民法院提起行政诉讼，状告射阳县市场监督管理局，要求撤销档案号32036-A《企业申请注销登记注册书》，人民法院应否受理呢？
《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”夏珍凤主张：“我于1996年4月任日杂商店法定代表人，一直干到2000年2月退休；退休前我从来没提出过企业注销申请。即使退休后，日杂商店仍依靠房产租赁维持职工生活。我没有理由想到射阳县工商登记机关会假我的名义恶意注销日杂商业的法人资格。我是直到2016年2月才知道日杂商店被注销了。我在2016年3月即向法院提起行政诉讼的时间从知道或者应当知道作为行政行为之日未超过6个月的起诉期限。”
射阳县工商局可以会反驳：“原告提起的行政诉讼的期限不适用从知道或者应当知道作出行政行为之日起计算，而应从行政行为作出之日起计算。应适用其他案件的最长五年期限，超期即应不予受理。”本文假定夏珍凤提起的诉讼，属非因不动产原因提起诉讼，试图抽丝剥茧，深究相关法律条文中隐藏的法理或条文真义。即射阳县工商局对于第四十六条的理解是：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。在最长期限控制下，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”据此，可归谬推出：知道或者应当知道之日距离五年不足6个月的，其起诉期限不适用从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；距离五年只有一天的，则其起诉期限只有一天。知道或者应当知道之日距离行政行为作出之日超过不变期间五年的，行政相对人丧失通过行政诉讼救济的权利。这个观点显然荒谬。
上述假设的县工商局观点，实际是将第二条作为前一条的逻辑前提了，即适用第一款不得违背第二款。法律条文，第二条在逻辑上本应以第一条为前提，第四十六条第二款，更宜理解为：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，无论是否因不动产原因提起诉讼应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因正当理由不能在六个月内提起诉讼的，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”即，六个月是最低保障，不能因知道时距离所谓的最长期限还有一天，于是认为超过这天就丧失提起诉讼的权利。不能以超出最长期限才知道为由，否决四十六条第一款赋予的可在六个月内直接提起诉讼的权利。
《行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”就夏珍凤案件而言，自行政行为作出之日起超过五年未提起诉讼的耽搁原因不属于其自身的原因，被耽误的时间依法不应计算在五年的起诉期限内。而且她在知道相关行政行为后，在六个月内即向人民法院提起了诉讼。该阐述融会了前述对于第四十六的理解，并且不冲突。如果按照亭湖区人民法院在行初70号案件中的理解，将无法直面第四十八条该如何适用及与第四十六条的冲突与贯通。
法释[2000]8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”诉权是起诉权利，知道起诉权利未必知道起诉期限，知道起诉期限一定知道了起诉权利。将该条文结合夏珍凤行政诉讼案件，射阳县工商局受理他人假冒日杂商店名义提交的注销申请，未依法告知日杂商店企业法人，当然不存在告知该死法人诉权或者起诉期限的事实，起诉期限从该法人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。《行政诉讼法》第四十六条的最长起诉期限，也属于“起诉期限”，故其起算点也应遵循第四十一条规定。如果作出具体行政行为，没有告知起诉期限的，起诉期限不从作出行政行为之日起计算。但是知道或者应当知道具体行政行为内容之日起届满2年，即使行政行为存在没有告知诉权或者诉讼期限的缺陷，原告也不能以没有告知诉权或者起诉期限要求从告知之日起计算起诉期限。
法释[2000]8号第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。”该条出现了起诉期限及起诉期间两个表达，因自身的原因超过起诉期限，这说明起诉期限是法定的时间长度或期间，因自身的原因而使起诉时超出了该死起诉期限的最后一日；被耽误的时间不计算在起诉期间内，这说明起诉期间不因耽误而顺延，起诉期间是不变期间，比如应在六个月内起诉，因正当理由耽误了一个月，则第七个月末起诉时提起诉讼，仍在起诉期间六个月内，被耽误的一个月在七个月内作了扣除。即起诉期限与起诉期间是同一概念出现的不同表达，只是期限着眼于动态的时间延续过程，期间着眼于静态的时间距离长度。起诉期间当然包括行政诉讼法非因不动产原因起诉的其他案件的起诉期间或起诉期限，夏珍凤起诉时即使距离行政行为作出超过五年，不属于自身原因，故而2016年2月3日前耽误的期间不应计算在五年期间内。
笔者认为：”行政诉讼法第四十六条规定的最长诉讼期限，是指直接向法院起诉的情况，不包括向行政机关申请行政复议后接续到向人民法院提起诉讼的期间。”拟制甲企业注销登记的行政行为发生于2011年2月3日，甲企业于2015年12月13日知道该行政行为，于2016年1月4日向市工商局申请行政复议，行政机关于以超出申请复议期限于2016年2月3日（即从作出行政行为之日正好满5年的最后一天）作出不予受理决定，该企业于2016年3月1日提起行政诉讼。这种状态下，人民法院若依据行政诉讼法第四十六条第二款认为，该企业非因不动产原因提起的行政诉讼，距离行政行为作出之日2011年2月3日已超过5年，而裁定不予受理，将不可思议。又，假如市工商局不是在2016年2月3日作出不予受理决定，而是在2016年2月26日作出行政复议决定，甲企业不服该决定，在2016年3月1日向人民法院提起行政诉讼（此情景设计回避了有没有超过申请复议期限的争议），按照郑朝芳审判长的审判思维，亭湖区人民法院人民法院将以起诉时距离行政行为作出之日起超过五年，应裁定不予受理，而不应对原告提出复议申请时有未超出法定期限进行实质性审查；或者该院经审查发现：从作出行政行为之日到起诉时超出五年期间，据之认为“原告连提起行政诉讼的五年最长法定期限都已超过，当然已超过申请行政复议的期限”，因此复议机关对于应当不予受理的行政复议案件进行受理并作出复议决定，属于适用法律错误，应予撤销该复议决定。此时，我们惊讶地发现：将第四十六条第二款规定的起诉期限，适用于非直接向人民法院提起诉讼的情形，是多么地荒谬，且不能自圆其说。
综上所述，行政诉讼法第四十六条第二款规定的最长起诉期限，也是立足于第一款的直接向人民法院提起诉讼的情况，该起诉期限的起算应当遵循法释[2000]8号第四十一条的规定。在当事人申请复议对获得的复议机关的决定不服，在十五天内提起诉讼的，不存在提起诉讼之日距离原行政行为作出之日的时长超过行政诉讼法第四十六条第二款的固定年限，则该原告申请复议时一定超出了申请复议的法定期限的逻辑关系。（作者单位：盐城市路桥建设工程有限公司)
二O一七年四月十日
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