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海龙法评普度大讲堂

弄斧敢入班门,百姓不让法司

 
 
 

日志

 
 

盐都区法院一件诉讼处理两个信息公开行政行为  

2017-03-28 22:51:14|  分类: 外甥行政争议 |  标签: |举报 |字号 订阅

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盐都区法院一件诉讼处理两个信息公开行政行为

       2016年10月9日,外甥孙某向盐城市公安局城南新区分局提交两页内容不同的信息公开申请及身份证复印件,但该局办公室主任蔡某收到材料,拒绝开具收件登记回执。孙某不服,于10月12日向盐城市公安局申请行政复议。盐城市公安局于2016年10月19日向孙某寄出作出于2016年10月13日的盐公不决字[2016]第7号《不予受理行政复议决定书》。文称:“你要求确认盐城市公安局城南新区分局未开具回执违法以及责令其补开回执的请求不属于行政复议受案范围,根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定,决定不予受理你的行政复议申请。”
       孙某不服该7号不予受理决定,遂以复议机关为被告,于2016年10月24日向盐城市盐都区人民法院提起行政诉讼,要求确认市公安局不受理行政复议申请违法。2016年12月8日,盐城市公安局在《行政答辩状》中称:“2016年10月9日下午,孙某在家人的陪同下,向城南新区公安分局提交两份政府信息公开材料。”在诉讼中,它对原告提交的两份所需信息不同的信息公开申请表的真实性无异议。2017年1月5日,盐都区人民法院向孙某送达于2016年12月29日作出的(2016)苏0903行初488号《行政判决书》。
       该《行政判决书》中本院认为:“本案案涉的信息公开申请,原告于2016年10月9日向盐城市公安局城南新区分局提交了申请,盐城市公安局城南新区分局在法定期限内给予了答复。该政府信息公开申请中开具回执的行为仅为程序性行为,对原告的权利义务未产生实际影响,被告不受理原告的复议申请并无不当。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下:驳回的原告孙某的诉讼请求。”
       孙某在法定期限内向盐城市中级人民法院提起上诉,二审于2017年3月27日下午在第二十四法庭开庭审理。孙某指出:“一审判决在本院认为之前对于与本案有关的事实,未作任何查明,故意回避原告所提交的是政府信息公开申请的数量是两个,城南新区公安分局作出的答复也是两个;将案由定性为政府信息公开案件,却在一个行政诉讼中同时处理两个信息公开行政行为,没有法律依据。上诉人认为,该案的案由应当是未履行法定职责或者行政允诺。未履行法定职责的案由,是因为苏政办发【2001】161号《关于贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》的若干意见》第7条规定:”法律、法规、规章、上级行政机关和同级人民政府制定的规范性文件规定的职责,应当认定为行政复议法第六条第(九)项规定的“法定职责”。城南新区公安分局的上级机关包括盐城市公安局及盐城市人民政府,盐城市公安局的盐公局【2012】155号关于印发《全市公安机关深入推行服务承诺制首问负责制和限时办结制实施方案》的通知,及盐政办发【2012】154号《关于全面推进和深化服务承诺制首问负责制和限时办结制的实施办法》均规定了其下级机关应执行首问负责制,按规定开具登记回执。故开具登记回执并具备相应内容,属于城南新区分局的法定职责,其不履行当然属于不履行法定职责。上诉人认为属于行政允诺,是因为城南新区公安分局自身向社会不特定公民作出了首问负责制的允诺,上诉人信赖其允诺到场办事,其即负有兑现允诺的义务。”
       承办法官付陈友说:“我理解你的意思,你是说,如果作为信息公开案件处理,那么,一个信息公开申请事项是一个独立的具体行政行为,不能将两个信息公开申请事项中的共同环节即登记,作为同一个具体行政行为对待。你是以登记制度的规定、承诺与履行,这个完整的、闭合的系统作为独立的行政行为对待的。因其发生在信息公开工作中,自成系统,除了开具回执的程序性行为外,还有登记回执应当具备的实质性内容。因此认为属于行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯合法权益的情形。”
       孙某的代理人沈某说道:“《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定:“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益,依法提起行政诉讼的,人民法院应当受理。……(五)认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”这说明,一,在信息公开工作中除了对答复的异议之外,存在其他具体行政行为被侵犯的可能;二,起诉人主张甲合法权益被侵犯,人民法院不能以他的乙合法权益没有被侵犯,作为认定相关具体行政行为没有侵犯他认为被侵犯的合法权益的理由。合法权益是具体的,形式和内容的统一体。本案中如果将两个信息公开申请按流程竖向对称排列,那么,编制及开具回执即是跨越两个信息公开申请事项的横向流程。该横向流程的目标就是履行首问负责制的法定职责或兑现行政允诺,而竖向流程就是履行作出信息公开答复的法定职责。两个申请中的登记不归属于同一个信息公开行政行为,但可以归入同类的法定职责或同一个行政允诺中。”
       沈某在宣讲上诉状时指出:“盐都区人民法院认为市公安局不受理复议申请并无不当,存在以下重大缺陷:一是认定的是开具回执的行为对原告的权利义务未产生实际影响,但是,上诉人所诉的是不开具回执的行为,而不是开具回执的行为。二是一审法院认定被告不予受理原告的复议申请时,即在当时10月13日那个时间,不开具回执并无对孙某的合法权益产生实际影响,该认定没有事实依据。”
       付陈友法官说:“沈主任,你打的这个官司有公益诉讼的味道。”沈某说:“是包含着公益的目的,盐城市公安机关是国家暴力机关,对社会作出的承诺翻脸不认,缺乏基本的诚信。对于不讲理的政府部门,群众必须拿起法律武器,切实维持自己的合法权益。城南新区公安分局没有开具回执的行政行为,与信息公开申请所需的信息是否属于政府信息,是否应当公开,及是否答复,没有关联性。上诉人的诉请跨越了不同内容的信息公开申请,开具登记回执不能片面理解为具体信息公开过程中的程序性行为,它有独立的价值和实质性内容,对其实质性内容,首问负责制作出了明确规定,而且排除在信息公开的答复之外。因此上诉人对登记回执上应向上诉人告知的信息,未履行告知,合法权益被侵害是确凿的。如果认为是否开具回执属于程序性行为不可诉,那么,在城南新区分局作出的任一个信息公开答复中,如果答复信息公开的内容让申请人完全满意,唯独没有开具登记回执。那么,在信息公开案件的处理中,确认作出信息公开答复违法与否,就会进入进退两难的地步。如果确认违法,就意味着,接收申请后完全按照流程运作,答复的内容令申请人完全满意,也避免不了程序违法。如果确定不违法,就意味着程序违法,对要求确认作出答复违法的诉求也不应支持。归谬即可推知,不开具回执是不可诉的程序性行为是站不住脚的。”
       我对付陈友说:“假如2016年10月9日孙某只提出过一个信息公开申请,人民法院认为不开回执属于程序性行为,不可单独起诉,那么,在未来将至的针对信息公开答复的行政诉讼中,盐城市公安局就更不能逃脱因该行政行为违法,而要求确认所作出答复违法的结局。这种结局即使在所需信息得到完全满足,也是如此。城南新区分局不开具登记回执的原因,是主张公安机关接收群众申请及在信息公开工作中没有开具登记回执的法定职责,因此,被诉的行政行为侵犯的并不单纯在这两份申请没有开具回执上,而且是强调上诉人即使后续提交新的申请,它也不会开具登记回执。因此,城南新区分局不履行开具回执的法定职责,对上诉人的合法权益的侵犯仍在继续,并未消除,对广大人民群众在未来提出信息公开申请时,坚持不按允诺办事,不履行下级政府的规范性文件规定的行政职责的侵害状况,就将一贯持续。”
       付法官说:“你的观点跳出了我们法官固有的思维,确实新颖,我们还需要研究。”沈某说:“我百度看不到任何涉及不开登记回执的行政纠纷的案例,因此,该案例具有典型性。按政府信息公开作为该行政诉讼的案由,肯定不对。打个比方,假如10月9日同时提交的这两份申请,当时孙某在上午交了一份,下午又交了另一份,两者都没有通过开回执的方式告知孙某首问责任人、监督电话等信息,孙某不服提起行政诉讼,若按盐都区人民法院的审判逻辑,这两个信息公开行政行为也可以纳入一个诉讼一并审理;又如果这上午下午分别交付的申请,在内容上风马牛不相及,但在没有开具回执上有共通性,孙某认为城南新区公安分局没有履行行政允诺或者没有履行通过登记回执告知首问责任人等信息的法定职责,如果归入同一行政诉讼,却认定未开具的两个登记回执分别属于两个信息公开申请事项中的程序性行为,而认为不可诉,或者不属于行政复议的受理范围是非常荒唐的。法释【2011】17号对于信息公开工作中不可诉的程序性行为进行了排除处理,孙某针对不开回执的行政行为提起的诉讼,并不在法定的排除范围。”
       离开法庭时,沈某对付法官说:“遵循首问负责制不是我要求城南新区分局的,是市公安局自己作出的文件规范的,城南新区公安分局也对社会公众作出相同的服务承诺,牛皮吹出去了,却全部耍赖拒绝兑现允诺;群众实施监督,它说没有法定职责,老百姓投诉没人理,诉讼被驳回。老百姓还凭什么相信政府会依法行政,法院会司法为民?恳请盐城市中级人民法院依法作出裁决。”

                                                                                                  二O一七年三月二十八日
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