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海龙法评普度大讲堂

弄斧敢入班门,百姓不让法司

 
 
 

日志

 
 

国家办公厅称过程性信息一般不属政府信息违法  

2016-06-18 09:55:08|  分类: 法律论述 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                 国务院办公厅称过程性信息一般不属政府信息违法

    国办发【20105号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定:“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”该规定犯了偷换概念的逻辑错误,推理所得的结论创设新概念,却定义不清,用词缺乏严谨性,结论无法律依据。
    第一、行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的。这是对行政机关响应任意申请人的指定信息需求范围而言的。《政府信息公开条例》第六条规定:“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的,应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”第七条规定:“行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的,应当与有关行政机关进行沟通、确认,保证行政机关发布的政府信息准确一致。”不难看出,第六条要求行政机关在依申请公开工作中,应当及时、准确地公开政府信息,该“准确地”明显是针对信息工作的基本要求,而非是指公开时对所提供信息的要求。第七条规定中的准确,是针对发布政府信息即政府信息主动公开的情况,在依申请公开工作中对申请人的答复及公开,不属于“行政机关发布政府信息”的框架或范围。第六条中的完整性,是指行政机关发现某些不完整信息时,应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清,即将不完整信息补足至完整的状态。这是对舆论控制的要求,而非对依申请工作工作中所提供的信息的要求。国发办[2010]5号中的行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,是局限于依申请的信息范围及服务质量而言的。
    提供的政府信息应当是正式的,是指按正式流程、给出正式答复,不是说申请人所申请提供的信息必须以存在正式文件为前提,属于正式文件所载的政府信息。比如,申请人要求公开常务会议、人大会议开幕期间发布的讨论稿,你行政机关却说这不是正式文件而拒绝公开,或者公开讨论后形成的正式文稿,这就违背了信息公开工作准确性的要求。依申请答复不应超出申请人的信息需求范围,以变更提供正式文本而拒绝公开常务会议讨论稿,实际是剥夺了申请人满足需要的权利。
    提供的政府信息应当是准确的,是指提供的政府信息,应与申请人需求的具体要求保持一致,应与相关信息所关联的基本事实一致。比如,申请人要求公开3季度审计报告,行政机关却提供了4季度的审计报告。局限于所提供的4季度审计报告文本,如果用于法庭上相对于4季度审计结论的证明目的,我们说该该文本上所载的审计数据具有准确性。但相对于信息公开工作中的申请人需求来说,4季度审计报告再怎么准确,与他没有任何好处,他只想获取3季度的审计报告。因此,错误公开所载信息准确的4季度审计报告的行为,违背了提供的政府信息“应当是准确的”的服务要求。
    提供的政府信息应当是完整的,不应有遗漏请求事项的情况, 不应有文本缺页或者单组数量不足。比如,申请人要求提供会议纪要及该会议结果发布公告的信息,如果此两信息均存在,但只公开了会议纪要,遗漏了对会议结果公告信息的处理,当然属于国办发[2010]5号文件中的“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是完整的”的要求,即,在只提供了会议纪要的情况下,行政机关提供的会议纪要信息的完整性,与行政机关提供的政府信息缺乏完整性,是不矛盾的、兼容的。如果申请人只要求公开会议纪要,但因末页无正文,公开时遗漏了加盖有公章的末页,则提供的政府信息当然不完整,这时衡量完整性的标尺,依然是申请人的信息需求的圆满状态。今年5月,江苏省盐城市盐都新区管委会向我公开了三份盐州实业总公司的公司章程,我发现这三份公司章程及另附的4份修正案中,没有我关心的倪自祥任盐州实业总公司法定代表人的公司章程文本。新区管委会向莫须有的嘉兴市万盛建设服份有限公司开具440万元的转账支票,就发生在倪自祥任法定代表人期间,盐都新区管委会明知我追索相关信息的原因及索要全部公司章程,却隐匿了倪自祥任职的一份。此时,提供的政府信息未满足完整性的要求。由此,提供政府信息的完整性是指除非相关政府信息不存在或依法不应公开,行政机关响应申请人需要,应使所提供的政府信息的数量达到需求圆满状态的工作要求。
    第二、内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不可以满足正式使用及作为书证,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息,小前提明显错误。行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用”,对该观点笔者有以下理解:首先,可以在生产、生活和科研中正式使用,并不排斥其也可以在非正式场合或者事项上使用。政府信息可以在生活中“正式”使用,这种词组搭配非常奇怪。使用就是使用了,怎么会正式与非正式的差别?我请物价局公开某种服务的政府指导价假如是3000元/吨,你倒告诉在生活中我怎么样使用才叫正式使用?其次,政府提供政府信息符合正式、准确和完整的要求,当然可以在诉讼或行政程序中作为书证使用,但能否作为证据使用与政府机关提供的政府信息是否完整、准确等没有必然联系。比如,我要求公开3月份审计报告,它却驴头不对马嘴公开了4月份的审计报告。那么,我可以用送达的4月份审计报告在行政程序中作为书证,证明被申请人未依法公开3月份审计报告,信息公开工作未满足准确性的要求。我要求公开3-4月份审计报告,它只公开4月份审计报告,此时,我以4月份审计报告作为书证,证明被申请人未依法公开3月份审计报告,信息公开工作未满足完整性要求。又比如,我要求公开3月份审计报告,但收到的该报告明显缺页,而且被申请人对送达的总页数双方无异议,则我以在手的3月份审计报告,证明被申请人公开的政府信息不完整。我要求公开3月份审计报告,被申请人就与我用途密切相关的部分手抄一份,然后加盖公章向我公开。此时显得不正式,但不影响作为证据的效力。综上不难看出,公开的政府信息是否可以在诉讼或行政程序中作为书证使用,与信息公开工作的正式、准确与完整要求,与具体的信息制作过程是否规范,信息内容是否准确、完整,没有必然联系。
    分析国务院办公厅的该规定,其三段论是,大前提:《条例》中所指的行政机关向申请人提供的政府信息(着眼于同一申请所需信息总量及工作质量),应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。小前提:行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不正式、准确及完整(着眼于同一文本所载信息的表达形式及数据质量),一般不可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。结论:行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于正式、准确、完整的政府信息,故一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。小前提明显不成立,而且将大前提中的正式、准确、完整这三个对申请答复质量的要求,偷换为对提供信息的信息自在质量的要求。
 第三、何谓过程性信息以及处在讨论、研究或者审查中的过程性信息什么情形下属于《条例》中所指应公开的政府信息,缺乏定义及指明,扰乱了《条例》的贯彻执行。行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于正式、准确、完整的政府信息,故一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”包括以下要素,一是内部管理信息及过程性信息的定义或范围;二是内部管理信息及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,存在属于《条例》所指应公开的政府信息的法定情形。何谓内部管理性信息,本文不作探讨。何谓处在讨论、研究或者审查中的过程性信息?有两种理解,一是申请获取时,所需政府信息正处在讨论、研究或者审查中,尚未作出结论性信息,尚未到可以公开的阶段。二是申请获取的,是所作出的结论性意见出台前的讨论、研究或者审查过程中形成的信息。 
 前者是针对申请人的需求信息,但申请时并不清楚该信息的形成进度或者完成状态,比如《江苏省人民政府2015年政府信息公开报告》向社会公开在2016年度将制定《关于做好依申请公开工作的意见》,某群众若于2016年6月以为该制度业已制订,向江苏省人民政府申请公开,而事实上该制度正在调研、起草或讨论过程中,也可能截止时间来临,因故没有讨论通过。则江苏省人民政府得以该信息处在调研、讨论、研究或者审查中,以你申请的政府信息不存在而予以答复,这种情况下,1、申请人所需信息是《意见》而非处在讨论、研究等过程中的信息;2、如果申请人知道或者应当知道《意见》正在进行紧张修改阶段,直接申请公开最新的一次修改文稿,则因为修改过程是一个连续变动的过程,最新修改仍然有可能改回去的可能,此种情况下文稿的修改信息具有不正式、准确、完整的特点,想当然,这种状况下的信息一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。
 什么情况下过程性信息属于《条例》所指的政府信息呢?婚姻法草案相对于颁发的婚姻法而言,是过程性信息,但婚姻法草案也是专业法律机关经过广泛性调研、讨论、修改形成的用于提交审议的最终文本。婚姻法草案属于主动公开信息,当然属于《条例》所指的政府信息。婚姻法草案正在完成前的审查过程中,有些条款的合法性正在推敲,这个时候要求公开,就不属于《条例》所指应公开的政府信息。又比如,某市政府常务会议形成了会议记录,政府办又根据会议记录形成了会议纪要。会议记录是否会议纪要的过程性信息呢?笔者认为,不是。过程性信息是处于讨论、研究或者审查中有通不过的可能性的信息。会议记录是会议内容的真实记录,包括议题、讨论、解决问题的办法、民主通过情况、领导决策等。一个会议就是一个民主管理及领导决策的相对闭合的系统。会议闭幕时会议的任务完成。会议纪要是对会议记录内容的提纲契领、去粗取精、去伪存真,它不能脱离会议实际及会议精神。因此,会议记录是会议纪要的写作素材,是与会议纪要不同的文体形式,没有你比我高明、你比我有效的比较。又比如,召开常务会议前,需要提前确定会议议题并通过审批,议题在其形成但常务会议未结束前,不属于正处在讨论过程中的政府信息(讨论包括哪些议题与讨论提交讨论的某个议题是否应当审议通过,是完全不同的问题)。
 由上不难看出,处在讨论、研究或者审查中的信息,限指申请时所需信息仍处在讨论、研究或者审查中的,尚未确定化,不包括为实现相关决策确定化过程中已按流程、步骤完成的、经过批准、审查的过程性信息。过程性是一个相对化的概念,不能将此信息形成所依赖的政府信息,任意解释为过程性信息而不予公开。人大会议在会议上普发的讨论稿,相对于审议结果而言,是过程性信息,但相对于定型的讨论稿而言,它是经法定程序由领导批准方予普发的政府信息,因此,它也属于政府信息公开的范围。
 国发办【2010】5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》并未对何谓过程性信息进行阐明,实际就发挥了让各级行政机关任意解读,变相抑制《条例》实施,打击群众信息公开需求。该文相关条款的用词粗糙,过程性信息一般不属于应公开的政府信息的表达,在实际使用中就演变成过程性信息不属于《条例》所指的应公开的政府信息。滑稽的是,过程性信息一般不属于应公开的政府信息的表述本身,同时揭示“处于讨论、研究或者审查中的信息,也可以属于《条例》所指应公开的政府信息。”哪些情形属于一般情形,如何证明行政机关拒绝公开的特定信息,属于一般情形。哪些情形属于非一般情形,国发办【2010】5号打着“准确把握政府信息的适用范畴”的旗号,实际是你不说我倒还明白,你越说我越发糊涂了。(作者沈海龙,欢迎转载)

                                                       二O一六年六月十九日
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