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海龙法评普度大讲堂

弄斧敢入班门,百姓不让法司

 
 
 

日志

 
 

红头文件冲突法律的责任归属——兼评福州王凯锋案(三)  

2012-02-26 13:19:00|  分类: 他山之石 |  标签: |举报 |字号 订阅

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      四、违法红头文件执行者的责任    
      对此问题本文以王凯锋为例论述。首先必须肯定的是,长乐市的检察机关和审判机关是负责任的。他们忠诚于法律,依法独立行使审判权,力图动用法律的力量去保护国有资产,对造成国家利益重大损失的犯罪行为进行控诉和审判。但是,这样一个控诉和审判显然缺乏法律的支撑。不错,王凯锋身为财政局长,只要财政周转金在发放、回收中出了问题,他就应当依法承担责任。但这有一个前提,即王凯锋在政府的领导下能够自主地依法行政。而本案的主角王凯锋却身不由已,他明知担保法是禁止国家机关作担保人的,但他直接面对的是福州市委和市政府。弄清王凯锋的法律责任需要讨论以下问题:   
       1、王凯锋负法律责任有理论依据吗?   
      有。因为王凯锋是长乐市财政局长,是政府组成人员,而最根本的,他是一名执法人员。他的职责就是不折不扣地执行国家的法律法规。在国家的法律体系中,他最优考虑执行的应当是上位法。在下一位阶的规范性文件包括红头文件与上位法发生冲突时,他理所当然应当优先执行上位法,并有权拒绝执行违法的红头文件。因为下一位阶的规范性文件包括红头文件本身就是为执行上位法而制定的,当两者发生冲突的时候应当以上位法为准。在下位法与上位法发生冲突时,优先执行上位法是法治国家的法定通例。但我国的宪法和法律对此却没有具体的规定。   
       2、王凯锋负刑事法律责任有法律依据吗?   
       没有。法院给王凯锋定的罪名是玩忽职守罪。如果以王凯锋的行为对照刑法第397条有关玩忽职守罪的规定,他恰恰是不折不扣地忠于职守,认真执行市委、市政府文件的。如此忠于职守者又何罪之有?
       3、王凯锋究竟是离法律更近还是离福州市政府更近?  
       回答这个问题是理解王凯锋不须承担刑事责任的关键。宪法第107条规定,依照法律规定的权限管理本行政区域的经济、教育、文化等各项事业的,是“县级以上的地方各级人民政府”,而不是政府所属的各工作部门。也就是说,直接向法律负责的应当是人民政府而不是政府所属的工作部门。如果说这一规定不够清楚的话,宪法108条的规定则是明明白白的:“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”。地方组织法第59条的规定则更具体:县级以上的地方各级人民政府“执行本级人大及其常委会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令”,“领导所属各工作部门的和下级人民政府的工作”;第66条则从另一个方面规定:地方各级人民政府的各工作部门都受人民政府的统一领导,并且依照法律和法规的规定受上级人民政府的主管部门的业务指导或者领导。这说明,政府所属各部门即使是直接执法的部门,它的执法活动也是在同级人民政府的领导下进行的。不管它执的是什么“法”,它怎样执法,都首先要接受同级人民政府的领导。而宪法和法律都没有规定,下级人民政府只接受上级人民政府的“正确”领导,政府的各个部门只接受本级人民政府以及上级人民政府部门的“正确”领导。   
       另一方面的情况表明,政府的工作部门也不直接向本级人民代表大会负责并报告工作,因为宪法第110条的规定也是明明白白,向本级人大及其常委会报告工作的是各级人民政府而不是政府工作部门。所以,王凯锋显然是离福州市政府更近而不是离法律更近,首先向福州市政府而不是向法律负责。   
       王凯锋离福州市政府更近而不是离法律更近,还有一个重要论证。那就是,用我国的行政体制与司法体制做比较。宪法第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这表明,人民法院的审判权是自主和独立行使的,人民法院的上下级是监督与被监督而非领导与被领导的关系。因此,在审判工作中,一旦发生福州市政府的规范性文件与法律冲突的情形,人民法院无疑要服从法律而不是福州市政府。这是由我国的司法体制决定的。   
       4、王凯锋应当优先执行法律还是优先执行红头文件?   
       王凯锋既然是离福州市政府更近而不是离法律更近,在法律和红头文件之间,他当然就离福州市政府的红头文件更近,优先执行红头文件而不是法律。政府为什么要制定红头文件呢?一是法律已有规定但不够具体,需要用红头文件进一步具体化,以落实法律的规定。在此情况下王凯锋执行红头文件就是执行法律,并且由于法律规定不具体而只能优先执红头文件,以执行红头文件的方式去执行法律。至于判断红头文件是否冲突法律则不是他的法定职责。二是法律没有规定但现实情况需要用行政手段加以管理,因而制定红头文件。在此情况下王凯锋只能执行红头文件,因而不会发生红头文件和法律的冲突。如果红头文件制定得好,并得到不折不扣的执行,将来还会为国家立法提供经验。这个成绩当然也首先归于福州市政府而不是王凯锋。那么,王凯锋是否有离法律更近的时候呢?有。在只有法律规定而没有政府的相关具体规定时,王凯锋就离法律更近。这说明法律的规定是明确具体的,不需要政府再辅以具体规定去落实。在此情况下,政府的意志吻合于法律规定,王凯锋认真执行法律就是认真执行政府意志。相反,他如果执法犯法,也就违背了政府意志,所谓法网恢恢针对的当然也只能是他本人及其部门而非政府了。   
       上述情况表明,王凯锋优先执行红头文件是我国的法律体制和国家的行政体制决定的。如果认为王凯锋在政府红头文件与法律发生冲突时,应当优先执行法律而拒绝执行红头文件,那么就会导致以下后果:第一,破坏首长负责制的行政管理体制。行政首长负责制的重要特征,是建立起上下级之间领导与被领导、服从与被服从的关系,责任明确,事权集中,以保证行动果断迅速,提高行政工作效率。我国的行政领导体制虽然不同于军事领导体制,不要求下级行政人员象军人一样无条件地服从上级,但个人服从组织、下级服从上级、地方服从中央仍然是法定的领导体制,不容动摇。第二,赋予了下级行政机关及其工作人员违宪审查权。如果允许王凯锋拒绝执行福州市委、市政府的红头文件,实际意味着王凯锋有权判断和审查上级机关规范性文件的合法性,并有权依据自己的判断决定是否执行。这是一项十分重大的权力。授予其这一权力,就可能从根本上动摇我国的人民代表大会制度。   
       宪法41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。根据这一规定,王凯锋有权对福州市有关红头文件制定者的违法失职行为进行申诉、控告和检举,但必须指出,宪法的这一规定有两个前提:第一,这是一个普通公民的权利,王凯锋要控告也只是以公民身份,而不是以公务员身份;第二,这一规定只是公民的权利,而不是法定义务,更不是国家公务员的法定义务。王凯锋完全可以不行使这一权利。国家公务员暂行条例第7条规定,国家公务员有“对国家行政机关及其领导人的工作提出批语和建议的权利”。但对于这一权利王凯锋同样是可以放弃的。
        5、王凯锋应当负何种责任?   
       说王凯锋不应背玩忽职守之罪名,并不意味他就没有任何责任了。作为普通公民,宪法第53条规定了其必须遵守宪法和法律、爱护公共财产的义务。作为国家工作人员,国家公务员暂行条例第6条规定了他必须遵守宪法、法律和法规,依照国家法律、法规和政策执行公务的义务。对于上述法定义务,王凯锋没有履行,因此,应当依据公务员暂行条例对其作出行政处分。除此之外,我们似乎找不出其他惩罚王凯锋的法律依据了。   
        五、王凯锋案给我们的启示    
       在我们这样一个人口众多、行政区域广大、情况异常复杂的单一制大国中,如何坚定不移地维护法制的统一,树立法制的权威,真正做到红头文件服从法律、领导人个人言论和红头文件止于法律之界,事关依法治国事业乃至整个改革开放和现代化建设事业的成败得失。一切国家机关、组织和人员都必须在宪法和法律的范围内活动,这一精神在宪法中已经得到郑重宣示。立法法已初步建立起对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的审查监督程序。行政复议法也初步建立起公民通过个案对行政机关相关抽象性文件进行监督的制度。但迄今为止,在实际工作和生活中,与法律不统一甚至直接违背法律的各级各类红头文件还大量存在,这些红头文件常常打着执行法律的名义,凌驾于法律之上,实际起着干扰法律贯彻实施的负面作用。红头文件歪曲法律、凌驾于法律之上,实际是人治思想的体现,祸害极大。   
       相信王凯锋案件只是红头文件冲突法律的一个极端和典型。要真正做到维护法制统一,让红头文件少一点并无条件服从于法律,还需要我们付出漫长和艰辛的努力。而司法机关以此为契机对王凯锋案件进行全面调查,正确适用法律,特别是依法追究违法红头文件制定者的法律责任,意义将是十分重大的。  
       解决红头文件冲突法律的问题至少需要着手进行以下几项工作:第一,立法中要进一步细化法律法规的内容,明确法定的各类事项,使制定红头文件成为一项多余的工作。第二,建立健全对红头文件的各项备案审查制度,加强对文件本身的监督。第三,确立对违法红头文件制定者的法律责任追究制度,促使各级政府及其部门在法定的权限范围内行使权力,承担责任。第四,从法律上明确执行违法红头文件者的责任,使之不能逃脱法律的制裁。第五,在理论中加强对宪法责任的研究,填补对规范性文件制定者责任研究的空缺。
    
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